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(서울=뉴스와이어) 삼성경제연구소 SERI 경제 포커스 제326호 '외국인 고용허가제의 현황과 개선 방안'의 주요내용이다.

1. 시험대에 오른 고용허가제

적신호가 켜진 외국인근로자 고용관리

국내 외국인 불법체류자 수는 감소하고 있지만 고용허가제를 통해 입국한 외국인근로자들의 불법체류가 상대적으로 급증. 정부가 2008년부터 '불법체류자 감소 5개년 계획'에 따라 합동단속 및 자진출국을 적극 유도해 지난 3년간 외국인 불법체류자는 약 25% 감소. 외국인 불법체류자 추이: 224,965명('08.1월)→168,515명('10.12월). 그러나 고용허가제를 통해 비전문취업비자(E-9)로 입국한 외국인근로자들 중 불법체류자 수는 같은 기간 약 50% 증가. 고용허가제 불법체류자 추이: 9,153명('08.1월)→13,725명('10.12월)

최근의 사태는 '재고용허가자'의 체류기한 만료에 기인

고용허가제를 통해 입국한 근로자들의 출국률은 25% 수준. 현재 고용허가제로 체류했거나 체류하고 있는 외국인근로자는 25만 명으로 누적집계 출국률은 25% 수준. 2010년 12월까지 6만 3,543명이 출국했으며, 이 중 출국명령 또는 강제퇴거에 의한 출국자는 1만 1,839명으로 전체 출국자의 19%에 육박

2010년 7월부터 고용허가제를 통해 입국한 근로자들의 체류기한이 만료되면서 불법체류자들이 급증. 2009년까지는 고용허가제 비전문취업(E-9) 자격으로 전환한 산업연수생 출신 중 재고용허가를 받지 못한 근로자들이 불법체류자의 대부분을 점유. 2010년 7월 이후 3년 체류 후 3년 연장이 허용됐던 재고용허가자들의 체류만기가 도래하면서 고용허가제 불법체류율이 급상승. 2010년 7월 이후 매월 400~600건의 재고용허가자 불법체류가 발생

2012년까지 약 9만 명의 재고용허가자 체류만기가 도래할 전망

최근 증가한 불법체류자보다 향후 2년 내에 체류기한이 만료되는 외국인 근로자들의 거취가 더 큰 문제. 2011년 2만 6,000여 명, 2012년 6만 3,000여 명 등 향후 2년간 약 9 만 명의 고용허가제 입국자 체류만기가 도래. 특히 2011년 7월부터 재고용허가자 만기도래가 급증하여 2011년 하반기부터는 월평균 5,000명 이상의 만기도래자가 발생할 것으로 전망. 2011년 12월부터 2013년 1월까지 7만 명의 체류만기가 집중

현 추세가 지속될 경우 2012년까지 3만 2,000여 명에서 최대 4만 5,000여 명의 불법체류자가 신규 발생할 우려. 현재 재고용허가자 불법체류율(36%)을 적용할 경우 2011년에만 9,300 여 명, 2012년에는 2만 3,000여 명의 불법체류자가 발생할 것으로 추정. 불법체류가 점차 증가하고 있다는 점을 고려해 불법체류율을 50%로 적용할 경우, 2012년까지 약 4만 5,000여 명의 신규 불법체류가 발생할 가능성

2. 외국인근로자 불법체류의 원인

원인①: 違法에 대한 제재와 遵法에 대한 보상이 모두 미흡

불법체류에 대한 법적 조치가 체류기한이 만료된 외국인근로자들의 자진 출국을 강제하기에 부족하다는 평가. 현행법은 적발된 불법체류자에 대해 대부분 강제퇴거 후 입국규제(1~5년) 조치 처분을 내리거나 경미한 경우 2,000만 원 미만의 범칙금을 부과하고 국내 체류를 허용. 그러나 단순기능인력 외국인근로자들은 재입국에 대한 기대가 낮아 적발 시 향후 입국 규제를 받더라도 불법체류를 선택하는 경우가 빈번. 일회성 '코리안 드림'을 꿈꾸는 단순기능인력들에게 순환체류방식을 적용하는 것 자체가 근본적인 문제라는 지적도 제기

체류기한을 준수해 자진 출국하는 외국인근로자들에 대한 제도적 보상체계가 부재. 자진 출국하는 외국인근로자들은 한국으로의 재입국에 제한이 없다는 것 외에 일체의 보상이 부재. 순환체류방식에 기초한 현재의 고용허가제는 준법 체류자들에게 영주권 부여 등 장기체류 기회를 부여하는 것이 근본적으로 불가. 최근 송출국과 연계하여 본국 귀국 후 취업을 알선하는 귀국지원프로그램을 시행하고 있으나 불법체류 동기를 억제하기에는 역부족. 한국산업인력공단은 체류만기를 앞둔 외국인근로자들에게 본국의 고용 정보를 제공하고 사전취업을 알선하는 'Return Job' 프로그램을 운용 중

외국인근로자가 부담한 높은 송출비용과 한국의 높은 급여가치도 체류기한 만료 시 귀국 동기를 저해하는 요인. 고용허가제 도입으로 불법송출비용이 산업연수생제 시절에 비해 크게 줄어들었으나 송출국의 소득 수준을 고려할 때 근로자들에게는 여전히 큰 부담. 한 외국인근로자센터가 실시한 실태조사에 따르면 고용허가제를 통한 입국자들은 최소 60만 원, 최대 2,500만 원의 비용을 부담. 특히 인도네시아(평균 617만 원)와 베트남(평균 548만 원) 출신의 외국인근로자들이 상대적으로 높은 불법송출비용을 지불하는 것으로 조사. 많은 송출비용을 지불한 근로자들은 부채 상환에만 1~2년이 소요되어 입국 당시의 기대소득을 충족하기 위해 불법 장기 체류를 선택. 체류국에서 받는 급여의 상대적 가치가 출신국에 비해 월등히 높다는 점도 불법체류를 선택하게 하는 보편적 요인

원인②: 고용주와 근로자 간 정보비대칭이 불법체류를 조장

체류기한이 만료되지 않았더라도 근로환경 및 업무만족도가 낮아 외국인 근로자들이 사업장을 이탈함으로써 불법체류자로 전락하는 경우도 발생. 현행 고용허가제는 사업장을 변경할 수 있는 조건을 법적으로 엄격히 규정하고 있으며 변경횟수도 3회로 제한. 사업장 변경 횟수가 3회를 초과하거나 구직 기간이 3개월을 초과할 경우 체류자격이 말소

사업장 변경으로 인한 불법체류자 문제는 송출단계에서 제공하는 정보 부족과 근로자의 도덕적 해이가 동시에 작용한 결과. 송출국에서의 현지 채용 시 외국인근로자들에게 자신들이 수행할 업무와 근무환경에 대한 정보가 제한적. 이는 인력수급의 질적 불일치를 야기해 근로자들이 입국 후 고용주와 마찰을 빚고 사업장 변경을 시도할 수밖에 없는 주된 배경으로 작용. 입국 대기시간을 단축하기 위해 고용희망업종 선택에 신중하지 못한 일부 외국인근로자들의 도덕적 해이도 불법체류를 조장. 업종신청자가 많지 않은 1차 산업을 선택해 상대적으로 조기에 입국한 뒤 사업장 변경을 불법으로 시도해 체류자격을 상실하는 근로자들도 다수

원인③: 외국인근로자 및 불법체류자 고용 수요가 지속적으로 증가

외국인근로자에 대한 국내 중소기업들의 의존도가 고착화. 인력난과 경영난을 겪고 있는 중소기업들은 상대적으로 임금 수준이 낮은 외국인근로자 고용이 일반화. 금융위기 직후 내국인 고용 보호를 위해 2009년 고용허가제 쿼터를 1만 7,000명으로 축소했으나 기업들의 반발로 2010년 다시 쿼터를 상향 조정. 지방 중소기업을 대상으로 실시한 한 설문조사에서도 응답기업의 93%가 '외국인 고용을 확대하거나 현행대로 유지하겠다'고 응답. 열악한 근무환경으로 외국인근로자 채용마저도 쉽지 않은 영세제조업체들은 불법체류자 고용이 불가피할 만큼 극심한 인력난에 봉착

불법체류자 고용주에 대한 법적 제재에 한계가 존재. 불법체류자를 채용한 고용주에게 범칙금 200만~2,000만 원이 부과되고 미납 시 검찰 고발이 이루어지고 있으나 약식기소로 끝나는 경우가 상당수. 이는 업체들이 인력난을 해소할 수 있는 근본적 대안이 없어서 정부가 단속 일변도의 대응에 부담을 갖기 때문임. 또한 내국인 고용 여력이 있음에도 불구하고 외국인근로자나 불법체류자를 우선 고용하는 업체들을 선별해 법적 책임을 묻을 수 있는 제도적 장치를 고안하기도 현실적으로 곤란

3. 시사점 및 정책 제언

불법체류는 각종 사회문제를 유발해 건강한 다문화사회 건설을 저해

불법체류자의 증가는 다문화 및 외국인에 대한 반사회적 정서를 확산. 만연한 불법체류는 내국인과 외국인 간 사회갈등을 증폭시켜 장기적으로 사회통합 비용을 증대시키고 건강한 다문화사회로의 진전을 저해. 최근 독일과 영국이 다문화정책의 실패를 선언하는 등 범세계적으로 급격히 악화된 반외국인 정서가 무분별하게 확산되는 근거로 악용될 우려. 그러나 고용허가제 자체의 제도적 불완전성이 있는 상황에서 불법체류 사실 자체가 곧바로 사회에 위협적인 범죄로 인식되는 것은 곤란. 오히려 OECD나 ILO 등 국제사회는 불법체류자들 역시 사회적 약자로 서 제도적 보호가 필요한 존재임을 지속적으로 환기

국내 노동시장을 교란시켜 내국인과의 고용 갈등이 심화. 불법체류자 증가는 준법체류자들에게 피해의식을 유발해 준법 동기를 저하시키고 외국인사회 전반에 도덕적 해이를 조장하는 부작용을 초래. 처우에 대한 협상력이 제한적인 불법체류자 고용이 확대될 경우, 국내 고용 잠식은 물론 노동시장의 임금을 교란시키는 요인으로 작용

불법체류자 조직화, 노동권·인권침해 등 각종 사회문제를 양산해 사회적 비용을 유발. 외국인 밀집지역을 중심으로 불법체류자들이 정부의 단속행위에 대해 조직화된 대응을 보이고 있으며 단속과정에서 잦은 인권침해 논란이 야기. 불법체류자들은 사회안전망을 통한 혜택이 제한되어 유사시 제도적 보호를 받지 못하고 한국에 대한 국제사회의 평판을 악화시키는 결과를 초래. 임금체불, 노동권 침해 등 인권 사각지대가 발생

정책 제언①: 법적 제재와 보상 메커니즘을 정비

개인보다 송출국에 대한 제재를 강화해 자국민의 불법행위에 대해 책임있는 대책을 강구하도록 유도하는 방안을 검토. 불법체류자가 증가한 송출국에 대해 연간 쿼터를 축소하는 등 제재 조치를 강화하고 자국민의 위법행위 방지를 위한 실효성 있는 대책을 요구. 송출국 현지에서의 불법송출비리 단속을 강화해 외국인근로자들의 입국 비용 경감을 추진

준법체류자에 대해서는 새로운 체류자격을 부여하거나 숙련도에 따라 장기적으로 영주권 기회를 부여하는 보상체계를 설계. 체류기한과 근무태도, 위법행위 유무 등을 기초로 한 점수제를 도입하여 우수 근로자들에게 특정활동비자(E-7)를 부여함으로써 체류기한을 연장. 준법체류 근로자를 대상으로 기능시험을 도입해 고숙련화된 인력을 선별하고 이들에게 영주 기회를 제공하는 방안을 장기적으로 검토

정책 제언②: 선발절차를 개선해 사업장 이탈 요인을 사전에 제거

근무조건 및 환경에 대해 외국인근로자와 고용주 간 정보비대칭성을 해소. 외국인근로자에게 제공하는 고용환경 정보의 사실성과 구체성을 개선하고 입국 후 공시된 조건을 임의로 변경하지 못하도록 사후 관리를 강화. 현지 심사절차를 강화해 인력수급의 질적 불일치 문제를 개선함으로써 입국 후 근로자와 고용주 간에 발생할 수 있는 갈등요인을 사전에 제거. 한국산업인력공단이 2011년 하반기부터 시행 예정인 '기능평가제'의 심사기준을 강화하고 조기에 전체 업종으로 확대 시행. 단순기능인력이라 할지라도 해당 업종 근무에 필요한 최소한의 기초능력과 적성 평가가 필요

정책 제언③: 불법체류자 및 외국인근로자 고용 수요를 억제

불법체류자 정책 대상을 근로자 중심에서 고용주 중심으로 전환하고 수혜자 부담 원칙을 적용해 외국인근로자에 대한 과다 수요를 억제. 불법체류자 고용주에 대한 제재 수위를 점진적으로 강화. 고용주 중심으로 단속을 전환하고 있는 미국은 최근 업체단속을 강화하기 위해 국토안보부(DHS) 산하에 고용준수조사센터(ECIC)를 설립. 내국인 고용 여력이 있음에도 불구하고 외국인근로자를 고용하는 편법행위를 방지하기 위해 고용허가서 발급 요건을 강화. 캐나다와 같이 외국인 고용이 자국의 노동시장에 미치는 영향을 심의하는 노동시장테스트 절차를 강화. 고용부담금제 도입 등 단순기능인력 수요의 외국인 의존도를 개선할 수 있는 학계의 제안들을 신중하게 재검토. 단, 영세사업체들의 인력난과 경영난을 가중시킬 수 있다는 우려를 고려해 업계의 의견을 청취하며 중장기적 방안으로 논의. 인력유입 쿼터 설계 시 과다 공급이 발생하지 않도록 내국인 노동시장을 교란하지 않는 범위에서 실수요에 기초한 정교한 수급예측 체계를 구축

정책 제언④: 장기적으로 단순기능인력 중심인 외국인 구조를 개선

전문인력 및 숙련근로자 유입을 촉진해 외국인 사회의 질적 대표성을 제고. 장기적으로는 다양한 계층이 고루 분포하는 외국인 사회를 구축하는 것이 한국사회와 외국인 모두에게 편익을 제공. 해외 주요 국가들은 사회통합 비용이 증가할 것을 우려해 단순기능인력 도입을 축소하고 있으나 한국은 오히려 유입이 증가하며 세계적 추세에 역행. 한국의 단순기능인력은 국내 체류 외국인의 92% 수준으로 OECD 평균인 54%를 크게 상회. 전문인력 및 고숙련 외국인력을 유치하기 위한 제도적 인센티브를 강화하고 교육·의료 등 외국인 거주에 필요한 정주환경을 지속적으로 개선 [삼성경제연구소 최 홍 선임연구원 www.seri.org]

*위의 자료는 삼성경제연구소가 발표한 보고서의 주요 내용 중 일부 입니다. 언론보도 참고자료로만 사용할 수 있습니다.

출처:삼성경제연구소

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